Już za kilka miesięcy we Francji przeprowadzone zostaną wybory na prezydenta. Jednocześnie Francja obejmie prezydenturę w Unii Europejskiej, więc trudniej o lepszą mobilizację francuskich euroentuzjastów do udziału w głosowaniu niż mówienie o wybieraniu „prezydenta Europy”. Rotacyjny mandat przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej przypadnie Francji na kolejne sześć miesięcy, by następnie przejść na kolejne z 27 państw członkowskich. Mimo wszystko będzie to idealna okazja dla Emmanuela Macrona, by połączyć „funkcje prezydenta UE” z kandydaturą na prezydenta Republiki.
Tak naprawdę mówienie o Macronie jako o „prezydencie Unii Europejskiej” jest błędne. Formalne przewodnictwo w Radzie UE obejmie nie prezydent Francji, a jej minister spraw zagranicznych – Jean-Yves Le Drian. Nie jest to też w zasadzie istotna funkcja, w każdym razie nie od czasu wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego, kiedy szefów państw członkowskich skupiono w Radzie Europejskiej, gdzie prezydencja nie jest rotacyjna. W tej chwili prezydentem Rady Europejskiej jest Belg Charles Michel. Co więcej, od 2007 r. formalnie prezydencję UE sprawuje trojka, czyli trzy państwa, które przez 18 miesięcy działają w sposób (przynajmniej deklaratywnie) skoordynowany. Oprócz Francji będzie to Szwecja i Republika Czeska. Francja ma tę przewagę, że prezydencję obejmie jako pierwsza, więc łatwiej będzie jej wyjść z ewentualnymi inicjatywami, jednak nadal będzie zobligowana do porozumienia się z przywódcami pozostałych krajów – a ich interesy nie są zbyt podobne do francuskich.
Władza w Unii Europejskiej jest więc bardzo rozproszona i ciężko się połapać w tym systemie zależności. Pod tym względem przypomina trochę Związek Radziecki, którego struktury i procesy rządzenia były tak złożone, że powoływano ekspertów – sowietologów – których zadaniem było przenikanie i analizowanie tych mechanizmów. Dziś moglibyśmy powiedzieć, że potrzebujemy analogicznych „uniologów” albo „brukselologów”, by móc zorientować się w rozkładzie unijnej władzy.
Spróbujmy jednak wyjaśnić, jak to działa. W długiej perspektywie o kształcie Unii (poprzez odpowiednie dokumenty) decyduje Komisja oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który orzeka zwykle po myśli Komisji, ale czasem staje się dla niej przeszkodą. Rada Europejska podejmuje działania krótkoterminowe, to znaczy te, które wymagają szybkiej reakcji na zaistniałą sytuację, bieżące wydarzenia i kryzysy. Jej rola znacząco wzrosła w czasie pandemii koronawirusa i problemów z powiększającym się długiem publicznym. Natomiast prezydencja UE polega głównie na organizowaniu spotkań ministrów 27 państw tworzących Unię i koordynowaniu działań innych instytucji i organów unijnych.
Kiedy można mówić o udanej prezydencji? Otóż wtedy, kiedy czynione są postępy we wdrażaniu reform ustalonych przez Komisję. Francja będzie więc pełniła zaledwie rolę pośrednika.
Ale nie chodzi tu tylko o funkcję symboliczną sprowadzającą się do organizowania spotkań roboczych albo szczytów europejskich. To także kapitał polityczny, dzięki któremu można wywierać wpływ i zdobywać posłuch wśród partnerów oraz budować bliższe relacje z przywódcami pozostałych krajów członkowskich czy instytucji unijnych. W przypadku Macrona to także szansa zbudowania relacji z nowym kanclerzem Niemiec – Olafem Scholzem.
Zatem Emmanuel Macron nie tyle będzie przewodniczył Unii, ile współprzewodniczył jej wraz z Jean-Yvesem Le Drianem oraz w porozumieniu z przywódcami Czech i Szwecji, a także wespół z Charlesem Michelem – przewodniczącym Rady. Wszystko to w celu realizacji wytycznych Komisji, której przewodniczy Ursula von der Leyen, a także w ramach narzucanych przez TSUE. Nie ma co ukrywać, że ważnym celem będzie tu też wzmocnienie partnerstwa z Niemcami. Wszystko to przy koniecznym poparciu Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich.
Z tego punktu widzenia ciężko postrzegać „prezydenturę unijną” Macrona jako przede wszystkim element kampanii. Pewnie będzie odgrywał rolę silnego przywódcy, bo nie ma nic do stracenia – ani do ugrania, ponieważ żaden z francuskich postulatów nie ma szans na realizację przed końcem kwietnia. Możemy liczyć jedynie na obieg różnego rodzaju dokumentów i wygłaszanie przemówień. Widzieliśmy to już przy okazji inicjatywy Sorbony – dwugodzinnego przemówienia do przywódców krajów członkowskich, którego jedynym efektem było utworzenie „Kolegium Wywiadu w Europie”, ale jego funkcja wydaje się marginalna, mimo górnolotnych założeń uniezależnienia europejskiego wywiadu (łącznie z Brytyjczykami, którzy przecież wyszli z Unii).
Załóżmy jednak, że Francji uda się wykorzystać okazję i posunąć do przodu dwa projekty przedstawione przez Élysée, czyli podatek węglowy na granicach oraz europejską płacę minimalną. Czy to możliwe projekty? Wydaje się, że nie leżą one w interesie krajów Europy Środkowej i Wschodniej, nic nie zyskają, a mogą stracić na tym ich gospodarki. W przypadku krajów eksportujących dodatkowy podatek mógłby zaburzyć ich handel międzynarodowy.
Szwecja i Czechy, które będą współprzewodniczyć z Francją przez kolejne 18 miesięcy, należą do grupy krajów potencjalnie stratnych na forsowanych przez Paryż zmianach. Oznacza to raczej, że nic z tych ambicji nie wyniknie. Nawet jeśli uda się wprowadzić europejską płacę minimalną, to będzie ona musiała być indeksowana do mediany wynagrodzeń w poszczególnych państwach członkowskich. Nie będzie mogła przekroczyć połowy mediany wynagrodzeń w danym kraju, czyli będzie i tak dużo niższa niż francuski SMIC. Gdyby reformę przeprowadzono w taki sposób, okazałoby się, że francuska płaca minimalna jest dużo wyższa od wymaganego progu unijnego. Przeciwnicy podnoszenia płacy minimalnej nie tylko dostaliby silny argument za zaprzestaniem jej podnoszenia, ale nawet za zniesienie jej automatycznej indeksacji do inflacji.
Podatek węglowy na granicach nie byłby z kolei po myśli Niemiec, które często opowiadają się za ekologią, ale produkują stosunkowo wysokoemisyjną energię elektryczną. Możemy być też pewni, że rozzłościłoby to Polskę, która wciąż wykorzystuje energię węglową. Nie ma też pewności co do zgody Szwecji i Czech na wyznaczenie granicznego podatku węglowego jako priorytetu prezydentury. Gdyby jednak tak się stało, cały projekt mógłby zostać zakwestionowany na forum WTO, ze stratami dla całej Europy.
Włączenie szkód środowiskowych w prowadzoną politykę handlową byłoby dużą, wręcz rewolucyjną zmianą. Jednak Macron nie jest w stanie jej wystarczająco uargumentować, to w zasadzie jedynie element jego wizerunku obrońcy planety, a to za mało, bo kogokolwiek przekonać.
Nie jest to też dobry czas na takie reformy. Ostatnie wydarzenia sprawiły, że politykę unijną cechuje raczej – przynajmniej częściowy – powrót do nacjonalizacji, choć rzadko się o tym wspomina w mediach. Zmniejszono europejski budżet, wprowadzając jednocześnie sanację rabatów, na której skorzystały „oszczędne” kraje. Ten trend widać też wyraźnie w sposobie wydawania europejskich funduszy. Nadal największe środki przekazywane są na wspólną politykę rolną, ale uległa ona częściowej „nacjonalizacji”, która polega na przekazaniu zarządzania częścią tego budżetu w ręce krajów członkowskich. Podobnie wygląda sprawa z planem naprawczym. W czasie jego negocjacji ustalono wysokość środków przyznawanych poszczególnym krajom, ale ich rozdysponowanie pozostawiono państwom członkowskim. Sprawiło to, że nie istnieje realnie europejski plan naprawczy, a raczej zestaw 27 planów krajowych, które realizowane będą z finansów unijnych.
W nowo przyjętej strategii Unia jedynie zatwierdza – a posteriori – wydatki państw członkowskich, o których one zdecydowały wcześniej. Przesunięcie to nie jest na rękę tym politykom, którzy dążą do „upolitycznienia” UE, ponieważ odbiera narzędzie nacisku na kraje członkowskie niechętne wprowadzaniu reform. Dzięki temu Polska może korzystać z funduszy, pozostając jednocześnie w konflikcie z Brukselą.
Kreowanie Unii Europejskiej jako politycznej, suwerennej potęgi, o jakiej marzy Macron, stało się więc nierealne, czy nawet: przestarzałe. Unia podąża własną drogą, odmienną od tej, jaką chciałby jej nadać prezydent Francji. Unijne instytucje polityczne mają coraz mniejsze wpływy, dzięki czemu udaje się unikać eskalacji konfliktów. Mają coraz mniejsze pole działania, przechodząc do roli organów administracyjnych monitorujących przepisy i ustalając normy, ewentualnie występując w roli arbitra pomiędzy państwami członkowskimi o odmiennych interesach. W ten sposób nie da się jednak zbudować Stanów Zjednoczonych Europy. Co pozostaje? Mnożenie unijnych standardów ograniczających możliwości działania rządów państw członkowskich. Niestety w praktyce oznacza to pogarszanie wydajności, a także solidarności. Z drugiej strony ogranicza też zdolność organów unijnych do łagodzenia wewnętrznych napięć poprzez odbieranie środków nacisku wcześniej stosowanych często przy wdrażaniu nowych projektów.
Nie znaczy to, że Europa będzie niezadowolona z prezydentury Macrona. To bardzo sprawny administrator. We Francji chyba jeszcze nigdy nie było tak wysokiego poziomu biurokratyzacji. Od 2017 r. w tym kraju widzimy niebywałe popisy biurokratycznej wyobraźni – od wdrożenia Parcoursup na uniwersytetach do wprowadzenia świadectw derogacyjnych w okresach lockdownu. Macron jest świetny w kreowaniu procedur i piętrzeniu formalności. Jednocześnie nie stracił pasji do snucia opowieści o suwerennej Europie albo wielkim znaczeniu francuskiej prezydentury w UE. Emmanuel Macron jest uosobieniem fuzji zaawansowanej biurokracji i wzniosłych narracji. Dzięki temu rzeczywiście świetnie nadaje się do przewodzenia Unii Europejskiej w takim wydaniu, z jakim obecnie mamy do czynienia.
