Dziesiątki miliardów dolarów pożyczek poszły na marne, a wiele projektów rozwojowych zostało wstrzymanych. Krytyka chińskich praktyk kredytowych płynie też z Zachodu. Wielu ekonomistów i inwestorów twierdzi, że metody nazywane w kuluarach „dyplomacją pułapki zadłużenia” przyczyniły się do kryzysów zadłużenia w takich krajach jak Sri Lanka czy Zambia.
Jak potwierdziły osoby zaangażowane w sprawę, obecnie dyskutuje się bardziej konserwatywny program, nieoficjalnie nazywany Pas i Droga 2.0, w którym nowe projekty będą oceniane bardziej rygorystycznie pod kątem finansowania. Bardziej akceptowalne miałyby też być straty na pożyczkach oraz renegocjacje długu. To zmiana strategii w stosunku do hojnie udzielanych przez chińskie banki pożyczek w ostatnim dziesięcioleciu.
Pokazuje to ograniczenia w wizji transformacji światowego porządku prezydenta Chin Xi Jinpinga, który kiedyś nazwał inicjatywę „projektem stulecia”. Na listopadowym spotkaniu z wyższymi urzędnikami Xi zauważył, że międzynarodowe środowisko dla Pasa i Drogi staje się „coraz bardziej złożone”. Podkreślił też konieczność wzmocnienia kontroli ryzyka i rozszerzenia współpracy.
Chińskie banki już znacznie ograniczyły udzielanie kredytów na nowe projekty w krajach o niskich dochodach i skoncentrowały się na oczyszczeniu swoich istniejących portfeli kredytowych.
Przeczytaj także:
- Gospodarka Chin zwalnia
- Wygrana Zachodu leży w wolnym handlu, otwartej wymianie handlowej i swobodnym przepływie kapitału – pisze „The Wall Street Journal”
- Big Data, teletransmisja i infrastruktura internetowa, jako narzędzie chińskiej ekspansji
- Chiny poszerzają swoje wpływy gospodarcze i dyplomatyczne, także na zachód – ocenia „Le Point”
Według ekonomistów Sebastiana Horna, Carmen Reinhart i Christopha Trebescha, którzy pisali o międzynarodowym zadłużeniu, prawie 60 proc. chińskich pożyczek zagranicznych trafia do krajów znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. W 2010 r. było to zaledwie 5 proc.
W obliczu problemów Pekin stara się zreformować swoją inicjatywę. Lingling Wei, główny korespondent „Wall Street Journal” w Chinach, opisuje jakie zmiany w sposobie udzielania pożyczek są rozważane i z jakimi politycznymi kosztami będzie się to wiązać.
Aby przełamać impas związany z zadłużeniem, Chiny podjęły współpracę z innymi wierzycielami. W ten sposób Pekin przełamał swój wieloletni opór do kooperacji z międzynarodowymi instytucjami jak Klub Paryski. Koordynuje też działania z członkami Grupy 20 krajów rozwiniętych i rozwijających się, aby wynegocjować redukcję zadłużenia w niektórych krajach. Czy zmusi to chińskie banki do zaakceptowania strat? Przez lata Pekin wolał przedłużać termin spłaty zagrożonych kredytów, co w branży finansowej nazywane jest „przedłużaniem i udawaniem” i nie prowadzi do rozwiązania problemów.
Także przekaz propagandowy w mediach uległ złagodzeniu. Powszechnie chwalono korzyści ekonomiczne płynące z chińskich pożyczek. Obecnie kładzie się nacisk na zarządzanie ryzykiem i poprawę współpracy międzynarodowej. „Chiny starają się skorygować kurs” – powiedział Weifeng Zhong, starszy pracownik naukowy, który śledzi chińską propagandę rządową w wolnorynkowym think tanku Mercatus Center na George Mason University. Nie skomentowały tego ani Rada Państwowa, ani główna agencja planowania gospodarczego i Ministerstwo Finansów, podobnie zresztą, jak bank centralny Chin i kilka banków zaangażowanych w udzielanie pożyczek. Ministerstwo Spraw Zagranicznych poświadczyło też pisemnie gotowość do współdziałania ze społecznością międzynarodową w promowaniu wysokiej jakości rozwiązań w ramach Pasa i Drogi.
Program rozpoczął się ponad 10 lat temu. Wówczas Chiny dostrzegły szansę dla państwowych instytucji finansowych na zwiększenie zasięgu i uzyskanie lepszych zysków poprzez inwestycje za granicą. Władze zachęcały kredytodawców do finansowania projektów takich jak kopalnie i linie kolejowe. Miało to pozwolić krajom rozwijającym się oraz posiadającym zasoby naturalne na lepsze zaopatrzenie chińskiego rynku i stworzenie miejsc pracy dla chińskich wykonawców.
Po przejęciu władzy w 2012 r. Xi rozwinął te działania i promował inicjatywę jako część swojego planu poszerzania wpływów Chin i budowania rynków zbytu dla chińskich towarów. Pekin wykorzystał tę inicjatywę w 2015 r., gdy załamanie giełdowe w kraju osłabiło popyt wewnętrzny. Umożliwiło to eksport produktów nadmiarowych jak stal i tekstylia. Export-Import Bank of China i China Development Bank często wymuszały na państwach, które korzystały z ich finansowania, zaopatrywanie się u chińskich dostawców.
Przez ostatnie 10 lat (zgodnie z danymi z MSZ Chin) Pekin udzielił około 1 bln dolarów pożyczek i innych funduszy na projekty rozwojowe w prawie 150 krajach, takich jak Ekwador czy Angola. Państwo Środka stało się w ten sposób największym globalnym wierzycielem.
Rząd Stanów Zjednoczonych i instytucje państwowe przekazują obecnie mniej niż połowę tego, co Chiny w formie dotacji i pożyczek dla mniej zamożnych krajów. Wskazuje na to analiza wykonana przez AidData, laboratorium badawcze działające przy Uniwersytecie William & Mary w Williamsburgu. W dekadzie poprzedzającej 2013 r. oba kraje były na porównywalnym poziomie. Bradley Parks, dyrektor wykonawczy instytucji i współautor książki „Banking on Beijing”, zauważa, że USA finansuje zagraniczne projekty rozwojowe głównie z pomocy, Pekin zaś działa bardziej jak bankier.
Na każdego dolara pomocy dla krajów o niskich i średnich dochodach Chiny przeznaczają 9 dolarów długu. Odwrotnie jest w przypadku Stanów Zjednoczonych. Na każdego dolara długu, jaki Chiny zaciągają w krajach o niskich i średnich dochodach, przypada co najmniej 9 dolarów pomocy. Doprowadziło to do zarzutów, że Pekin przeciąża te państwa kosztownym zadłużeniem, czemu władze regularnie zaprzeczały.
W 2017 r. szefowie chińskich banków skarżyli się, że prosi się ich o finansowanie projektów, które mają niewielkie szanse na zwrot. Niektórzy kredytodawcy grozili nawet zaprzestaniem wspierania pewnych inicjatyw w sytuacji, gdy nie uzyskają pozwolenia na wytłumaczenie, że pożyczki były inspirowane przez politykę. To zwolniłoby je od odpowiedzialności za niewypełnienie zobowiązań.
Entuzjazm Pekinu sprawił, że chińskie banki udzielały pożyczek krajom o ograniczonej zdolności do ich spłaty. W Sri Lance projekt portowy wspierany przez chińskie pieniądze nie wygenerował wystarczającego ruchu, by obsłużyć dług. Pakistan zalegał z płatnościami za energię elektryczną z nowych chińskich projektów energetycznych, co doprowadziło do kryzysu energetycznego. Wiele państw zadłużyło się także u prywatnych wierzycieli rynkowych.
Chińscy pożyczkodawcy zaczęli rolować stare pożyczki i udzielać nowych, aby utrzymać na powierzchni zagrożonych pożyczkobiorców. Wydłużyli harmonogramy spłat i okresy karencji, żeby jeszcze bardziej złagodzić problemy ze spłatą. Niestety często to nie wystarczało.
Zgodnie z danymi AidData przez cztery lata (od roku 2017) Pakistan otrzymał około 23 mld dolarów w postaci nowych chińskich pożyczek. Ostatecznie jednak i tak musiał się zwrócić o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego.
W listopadzie 2020 r., kiedy skutki pandemii wywierały jeszcze większą presję na kredytobiorców, Pekin zgodził się przystąpić do Wspólnych Ram. Te międzynarodowe działania na rzecz redukcji zadłużenia zostały zatwierdzone przez grupę G-20 i pomagają koordynować negocjacje wierzycieli.
Zasady, które obowiązują we Wspólnych Ramach, stosowane są przez Klub Paryski. Ta grupa dużych państw-wierzycieli znajduje rozwiązania w sytuacjach, gdy dłużnicy mają problem ze spłatą. Do tej pory Chiny, mimo wielokrotnie ponawianych zaproszeń, nie chciały przystąpić do grupy.
Chińskie banki niejednokrotnie nalegały na obietnicę ze strony pożyczkobiorców wykluczenia chińskich pożyczek z restrukturyzacji w stylu Klubu Paryskiego. Jak twierdzi Bradley Parks z AidData prawie trzy czwarte chińskich umów kredytowych zawierało klauzule „Bez Klubu Paryskiego”.
W 2020 r. trwały negocjacje między G-20, Klubem Paryskim i Chinami. Dzięki temu osiągnięto techniczne porozumienie w sprawie przystąpienia Państwa Środka do Wspólnych Ram, choć Xi złożył swój podpis dopiero po kilku tygodniach.
Pekin dał się przekonać, sądząc, że dzięki koordynacji działań z innymi wierzycielami chińscy kredytodawcy będą lepiej bronić swoich interesów. Dla niektórych osób we władzach Wspólne Ramy były sposobem na zlikwidowanie długotrwałego oporu wobec przystąpienia do Klubu Paryskiego.
Chińskie Ministerstwo Finansów posiada udziały wśród największych chińskich pożyczkodawców, takich jak China Development Bank. Jak twierdzą zaangażowane w sprawę osoby, jego celem jest niedopuszczenie do ponoszenia przez te podmioty strat kredytowych. Szczególnie w momencie, gdy banki są pod obserwacją z powodu głębokiego kryzysu na krajowym rynku nieruchomości. W opinii Banku Centralnego Chiny muszą być bardziej elastyczne w rozmowach dotyczących restrukturyzacji długów. Ma to pomóc w uniknięciu kryzysu finansowego na rynkach wschodzących.
Możliwe, że za działania Pekinu odpowiadają gwałtowne podwyżki stóp procentowych, jak wskazują niektórzy urzędnicy Ludowego Banku Chin. Podobny mechanizm w USA powoduje wzrost wartości dolara i zwiększenie kosztów obsługi długów zagranicznych przez rozwijające się kraje. Chiny kontynuują negocjacje z wierzycielami w Czadzie, Etiopii i Zambii. Wielu tamtejszych urzędników postrzega to jako poligon doświadczalny dla nowego podejścia. W przypadku Zambii Chińscy wierzyciele odmówili początkowo rozmów o restrukturyzacji długów, ponieważ pod koniec 2020 r. kraj ten nie spłacił 3 mld dolarów z międzynarodowych obligacji. Sytuacja uległa zmianie, dopiero gdy Chiny wraz z Francją zostały współprzewodniczącym komitetu wierzycieli tego afrykańskiego kraju. Komitet osiągnął już porozumienie w kwestii odblokowania 1,4 mld dolarów w ramach awaryjnego finansowania z MFW. Trwają też negocjacje w sprawie restrukturyzacji zambijskiego długu zagranicznego o wartości 17 mld dolarów. Jedna trzecia tego zadłużenia przypada na 18 chińskich kredytodawców.
Całkowite wycofanie się z programu Pasa i Drogi jest jednak mało prawdopodobne. Xi, który zamierza przedłużyć swoje rządy na trzecią kadencję, uważa, że projekt ma do odegrania ważną rolę w promowaniu Chin na arenie międzynarodowej. W ostatniej dekadzie pomimo problemów inicjatywa wciągnęła wiele krajów w orbitę Pekinu. Wiele też wspierało Pekin podczas głosowań w ONZ. Ostrożniejsze udzielanie pożyczek może odrobinę odwrócić ten trend, gdy chińskie finansowanie stanie się mniej atrakcyjne dla niektórych państw.
„Jeżeli program Pasa i Drogi ma zachować swoje znaczenie w rozszerzaniu chińskich wpływów, Chiny będą musiały znaleźć nowy sposób” – powiedział Brad Setser, starszy współpracownik i ekspert ds. długów państwowych w think tanku Council on Foreign Relations.
Chińscy urzędnicy biorą też pod uwagę inne sposoby uczynienia projektu Pasa i Drogi bardziej zrównoważonym. To m.in. tworzenie partnerstw publiczno-prywatnych w celu zmniejszenia ryzyka oraz udzielanie większej ilości pożyczek o oprocentowaniu niższym niż rynkowe. Pekin podobno sygnalizuje też otwartość na współpracę z wielostronnymi instytucjami, takimi jak Afrykański Bank Rozwoju.
