Pomijając niejasności definicyjne utrudniające typologię i warunki niezbędne do uznania danego podmiotu za wprowadzający opakowanie do obrotu, brak szczegółowych kryteriów, czyniący dostęp do rynku, mowa o zagospodarowaniu i przetwarzaniu opakowań, na równoprawnych zasadach. Co więcej, firmy z branży twierdzą – odmiennie niż samorządy – że gospodarka „inside” eliminuje z rynku wiele podmiotów, czyniąc go swoistym monopolem, w którym najlepiej ma się szara strefa, mieszkańcy płacą coraz więcej, a problem narasta.
Brak odpowiedniej infrastruktury, jej niewłaściwa alokacja i niedostatki w zakresie obróbki mechanicznej i termicznej utrudniają dostęp do środków europejskich, podnoszą koszty, bywa, że odpady wędrują do spalarni po trzysta kilometrów, a mniejsze gminy z powodów logistycznych i finansowych nie mogą rozwiązać problemu już na poziomie odpowiednich gabarytów i trwałości pojemników do sortowania. Tym samym prawo uchwalone jeszcze w przed dziesięcioma laty, a wdrożone w 2013, okazało się nieegzekwowalne, a nowe normy, zamiast uporządkować rynek gospodarki odpadowej, pogłębiły chaos.
Liczne zapłony na składowiskach, obok zbrodniczych podpaleń, są efektem długotrwałego składowania nieprzetworzonych odpadów w nieodpowiednich, najczęściej narażonych na działanie warunków atmosferycznych, miejscach.
Wróćmy jednak do kwestii rozszerzonej odpowiedzialności producentów (ROP). W wersji zapisów proponowanych przez resort klimatu i środowiska, sama instytucja jest faktycznym zamknięciem drogi do reformy gospodarki odpadowej w kierunku obiegu zamkniętego, wprowadzając w to miejsce rodzaj kontrybucji o charakterze fiskalnym. Powinności w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu recyklingu nie idą – zdaniem producentów wprowadzających do obrotu swoje opakowane produkty – w parze z możliwościami faktycznego włączenia się w ten proces.
Rozszerzona odpowiedzialność producentów jest wprost odniesieniem do ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz wszelkich form odzysku. Na państwa członkowskie UE taki obowiązek wraz z odpowiedzialnością zagrożoną sankcjami został nałożony tzw. pakietem odpadowym, którego przepisy powinny zostać zaimplementowane do 5 lipca 2020 r. Jesteśmy zatem spóźnieni i warto w tym miejscu przypomnieć, że Włochy z tytułu niewłaściwej gospodarki odpadami zapłaciły w przeszłości poważne kary, rzędu 40 milionów euro. W niektórych krajach, jak np. w Szwecji, charakterystyczne dla ROP-u elementy (m.in. dobrze rozwinięty system kaucyjny) funkcjonował na długo przed wejściem w życie pakietu odpadowego na poziomie Unii Europejskiej.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE (dalej: dyrektywa ROP) w sprawie odpadów, która wchodzi w skład pakietu odpadowego, w motywie 14. stwierdza:
„Należy wprowadzić definicję systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu wyjaśnienia, że oznacza on zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujących producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie. Obowiązek ten może również obejmować odpowiedzialność organizacyjną i odpowiedzialność za przyczynianie się do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do zwiększania przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu. Producenci produktów mogą wypełniać obowiązki wynikające z systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta indywidualnie lub zbiorowo” – tylko i aż tyle.
Dodajmy, że założeniem instytucji ROP-u jest to, że producent ma odpowiadać za swój produkt nie tylko do dnia jego sprzedaży, ale do końca cyklu jego życia. Znajduje to uzasadnienie w unijnej zasadzie „zanieczyszczający płaci”, wynikającej z przywołanego art. 14 dyrektywy odpadowej. Ten przepis w ust. 1 stanowi, że koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny, lub poprzedni posiadacz odpadów. Jednak zgodnie z art. 14 ust. 2 tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty.
Przypomnijmy: termin implementacji dyrektywy ROP minął 5 lipca 2020 r. W Ministerstwie Klimatu (a po rekonstrukcji rządu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska) trwają prace będące dyskontynuacją działań z przełomu lat 2019 i 2020 r. zakładających nowelizację przepisów krajowych i implementację dyrektywy ROP w tym właśnie terminie. W efekcie zmian organizacyjnych i kadrowych w Ministerstwie doszło do rozpoczęcia przygotowania nowej koncepcji. W zamyśle autorów opóźnienie procesu i zakładany okres derogacyjny – do 1 stycznia 2023 ma pozwolić krajowym przedsiębiorstwom dostosowanie się, do projektowanych zmian.
Wdrożenie ROP-u nastąpić by miało wedle założeń projektu poprzez nałożenie tzw. opłaty opakowaniowej obejmującej wszystkie rodzaje opakowań przeznaczonych dla gospodarstw domowych. Co więcej, każdy podmiot – krajowy i zagraniczny wprowadzający dany artykuł do obrotu będzie zobowiązany do wniesienia takiej opłaty. Konia z rzędem temu, kto udowodni, że nie jest to nowa forma opodatkowania.
Inna sprawa, kto w efekcie poniesie faktycznie koszt owej operacji. Okres rozliczeniowy przewidziano na miesiąc, co oznacza, że termin jej wniesienia minie 15 dnia po upływie miesiąca, za który należy wnieść opłatę w maksymalnej wysokości 2 zł za kilogram opakowania. Będzie ona funkcjonować niezależnie od opłaty produktowej – już funkcjonuje – czy przewidywanej opłaty od opakowań plastikowych.
Kto się zorientuje w tym gąszczu regulacyjnym, zwłaszcza że szczegółowe stawki opłat określi rozporządzenie?! Dr Katarzyna Barańska, partner Energy, Infrastructure & Environment w Kancelarii Kochański i Partnerzy dowodzi, że projekt ustawy, której celem ma być implementacja założeń dyrektywy odpadowej oraz elementów dyrektywy plastikowej jest niespójny, a do założeń dyrektywy unijnej dokłada także autonomiczne pomysły, niewymagane przez regulatora unijnego. Wedle Jej opinii, projekt tworzy system, w którym producenci zostali w zasadzie pozbawieni realnej odpowiedzialności organizacyjnej, a ich powinności sprowadzają się li tylko do ponoszenia opłat.
„Na pewno producenci jako wprowadzający zapłacą bardzo dużo, organizacje odzysku będą musiały walczyć o swój status quo, o ile nie zbankrutują. Otwarta pozostaje kwestia, czy jesteśmy w stanie zapewnić recykling na wymaganym przez Unię Europejską poziomie? Wydaje się, że nie. A to spowoduje, że producenci będą płacić karę za brak recyklingu. Wydaje się, że jeśli wytwórca np. napojów miałby wpływ na to, w jaki sposób opakowania są zbierane i poddawane recyklingowi, to mógłby bardziej efektywnie włączyć surowiec z recyklingu do ponownej produkcji opakowań. W obecnej wersji producenci zostali zupełnie pozbawieni możliwości wpływania na jakość strumienia odpadów” – ocenia dr Barańska.
Przedstawiciele branży opakowań zwracają uwagę, że projekt nowelizacji nie rozwiązuje systemowych problemów lub tylko nakreśla kwestie zasadnicze, z drugiej strony poświęca całe akapity kwestiom marginalnym np. biodegradowalnym torbom lub oznakowaniu opakowań dla niewidomych. Projekt krytycznie także ocenia Magdalena Dziczek, członek zarządu Związku Pracodawców EKO-PAK, skupiającego przedsiębiorstwa wprowadzające na rynek produkty w opakowaniach. W jej ocenie projekt sprowadza się jedynie do mechanizmu, który nakłada na producentów obowiązek płacenia daniny, a w żaden sposób nie gwarantuje osiągnięcia celów środowiskowych wynikających z dyrektywy UE.
„Projekt wyklucza działania producentów, odcinając ich od strumienia opakowaniowego jeszcze bardziej, niż jest to obecnie. Zgodnie z jego założeniami, producenci nie mają żadnej możliwości wpływania na to, jak ten system ma funkcjonować” – dowodzi Magdalena Dziczek.
Zdaniem przedstawicieli producentów projekt nie uwzględnia mechanizmu kosztu netto, mimo że taki obowiązek wynika z dyrektywy unijnej i nie wiadomo, na jakiej podstawie wyliczono stawkę 2 zł oraz jak w szczegółach miałaby wyglądać ekomodulacja.
Nowela jest w wielu miejscach nieczytelna, a nawet niespójna. Wskazuje się, że z projektu wynika, że opłaty mają być transferowane na cały system zagospodarowania odpadów komunalnych, a producenci mają obowiązki dotyczące opakowań, a nie całego systemu komunalnego. Tym samym samorządy nie będą miały relacji z producentami, a więc zaproponowana konstrukcja rozszerzonej odpowiedzialności producenta wiąże producentom ręce, uniemożliwiając faktyczną realizację działań związanych ze zbiórką i zagospodarowaniem odpadów opakowaniowych, przy ponoszeniu odpowiedzialności za niezrealizowanie celów.
