Polska konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku w artykule 216 ust. 5 stanowi, że „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”. To reguła fiskalna mająca swoje źródło w ustawie zasadniczej, innymi słowy, nie można jej zmienić bez jednoczesnej zmiany samej Konstytucji.
W tym kontekście postawić można pytanie, czy tego typu przepis nie jest zbyt apodyktyczny? Zwróćmy uwagę, że z godnie z jego treścią nie są dopuszczalne żadne wyjątki, nie wolno zaciągać żadnych zobowiązań, w wyniku których dług publiczny przekroczy 60% w relacji do nominalnego PKB w danym roku. Wielokrotnie rozwiązanie to było chwalone, uznaje się je bowiem za kotwicę fiskalną, która chroni Polskę przed podpadnięcie w nadmierne zadłużenie. Dzięki temu nie powinien nam grozić tzw. scenariusz grecki. Zakaz zawarty w art. 216 ma zatem świadczyć o mądrości autorów polskiej Konstytucji, którzy zapobiegliwie wmontowali w nią nieprzekraczalny próg długu. Można mieć jednak do takiego podejścia pewne wątpliwości, związane z postawionym wcześniej pytaniem o apodyktyczność tego rozwiązania. Nie pozostawia ono miejsca na uwzględnienie żadnych, nawet naprawdę wyjątkowych okoliczności. „Nie wolno” i już! Warto się jednak zastanowić czy nie jest to zakaz zbyt daleko posunięty. Oczywiście można przyjąć, że jego intencją jest to, aby politycy nie znajdywali żadnych wymówek dla zwiększania długu. To przychodzi im z łatwością i przyjąć można, że ustrojodawca nie chciał im jeszcze tego upraszczać. Jest jednak kilka „ale”, które warto zasygnalizować.
Bezwzględność i niewrażliwość litery Konstytucji nie wydaje się zbyt praktyczna. Pokazały to dobitnie ostatnie lata. Polska na szczęście weszła w kryzys spowodowany pandemią i wojną w Ukrainie z niezłą sytuacją finansów publicznych. Niemniej gdyby koronawirus i wojna pojawiły się w okolicach 2013 roku, gdy dług publiczny w relacji do PKB był o około 10 pkt proc. wyższy niż w poprzedzającym wybuch pandemii 2019 roku, sytuacja wyglądałaby już znacznie, znacznie gorzej. Nagłe zwiększenie wydatków wiązałoby się bowiem z ryzykiem przekroczenia progu 3/5 długu do PKB. Mając to na uwadze, aktywność fiskalna państwa mogłaby być znacznie mniejsza. To zaś oznacza, że skutki tych wydarzeń mogłoby być znacznie bardziej odczuwalne dla obywateli i przedsiębiorstw i w konsekwencji dla całej polskiej gospodarki. W efekcie zamiast miękkiego lądowania być może skończylibyśmy z głęboką recesją i wysokim bezrobociem.
Innymi słowy, nasze państwo nie miałoby możliwości, aby w pełni i skutecznie zareagować na tak poważne wydarzenia. A przynajmniej byłoby to dużo trudniejsze. Chyba, że znalazłaby się odpowiednia większość do zmiany ustawy zasadniczej, to jednak w naszych warunkach politycznych jest bardzo mało prawdopodobne. Zauważyć bowiem trzeba, że konieczna większość potrzebna w Sejmie do takiej zmiany wynosi 2/3 (307 posłów w razie pełnej frekwencji)!
Czy zatem należałoby politykom pozwolić na zadłużanie no limit? Odpowiedź powinna brzmieć: zdecydowanie nie! Taka alternatywa nie jest jednak odpowiednia. Reguły fiskalne są wskazane, a nawet konieczne, tylko, że formułowanie ich w taki sposób jak „nie wolno!”, oznacza, że są one zwyczajnie niepraktyczne i niewrażliwe na warunki. A te bywają różne, czego byliśmy świadkami od 2020 roku. Należy się zatem zastanowić czy nie pójść w stronę większej elastyczności, tak abyśmy w przyszłości nie stanęli w sytuacji bez wyjścia. Jak to zrobić? Można pomyśleć np. o zamkniętym katalogu wyjątków, które umożliwiałby podjęcie działań zwiększających dług nawet powyżej wskazanego limitu. Wpisanie do nich np. pandemii nie powinno wzbudzać poważnych wątpliwości. Można też pomyśleć o tym, że ów próg dostosowywałby się do innych parametrów makroekonomicznych, takich jak tempo wzrostu PKB czy stopa bezrobocia. W konsekwencji polityka fiskalna mogłaby reagować na to, co dzieje się w gospodarce bardzie skutecznie, bez paraliżujących obaw o przekroczenie tego czy innego limitu.
Rozwiązań dla zasygnalizowanego problemu może być wiele i intencją tego tekstu nie jest wskazywanie najlepszego z nich. Chodzi raczej o podjęcie tematu i zwrócenie uwagi, na to, że warto ich poszukać. Sztywne reguły fiskalne o charakterze konstytucyjnym nie przystają do realiów i ryzyk, z jakimi trzeba się liczyć w obecnych czasach. Warto się zatem zastanowić nad modyfikacją, która z jednej strony będzie swego rodzaju kotwicą dla poziomu długu, ale z drugiej pozwoli państwu reagować w sytuacjach naprawdę wyjątkowych. Taka dyskusja powinna się odbyć poza sporem politycznym, dlatego najlepiej podjąć ją na spokojnie i poszukać konsensusu.
