Elisa Uría, profesor prawa międzynarodowego publicznego na UNED mówi jasno: „Rządy prawa nie powinny być rozumiane w granicach narodowych, musimy to rozumieć jako wspólny problem. Jeśli praworządność jest zagrożona w jednym kraju, jest zagrożona w całej Unii Europejskiej, a gwarancje obywateli całej Unii są zagrożone”.
Europa jest nadspodziewanie odporna na różne zawirowania. Ciężko o wydarzenia takiej wagi, by mogły zagrozić jej istnieniu. Jednak bywają zagrożenia, które trawią jej fundamenty przez bardzo długi czas, same pozostając niewidoczne dla mediów. Obecnie, Europie zagrażają instytucje prawne i ich przedstawiciele odziani w togi. Konflikt trwa już od jakiegoś czasu, a gra toczy się na różnych frontach.
Jeśli chodzi o problemy natury prawnej, w centrum zawsze znajduje się Luksemburg. Jako siedziba Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jest on najwyższym i ostatnim interpretatorem prawa Unii. Wokół niego jednak przetaczają się ostatnio różne fronty. W prawnicze bitwy zaangażowane są Polska, Niemcy, a teraz Francja. I czasem ostatecznym interpretatorem stosowania prawa Unii w państwie członkowskim okazuje się dziś, nie sąd luksemburski, ale sąd krajowy
Wspólnota norm
„Europa to cud” – twierdzi Ignacio Molina, doktor nauk politycznych i starszy analityk w hiszpańskim Królewskim Instytucie Elcano. Unia funkcjonuje bez sił bezpieczeństwa. Nie posiada też struktury, która mogłaby wymusić przestrzeganie przepisów. Opiera się po prostu na wspólnocie norm. Zawiłości prawne interpretuje i tłumaczy TSUE. To, co pozwala temu Trybunałowi trwać i funkcjonować ponad sądami krajowymi, to często nieświadomość, jak wielkie pasje i interesy rozmaitych państw przetaczają się nad nim. Jednak to traktaty wyznaczają reguły gry, mając sens tylko wtedy, gdy zachowują swoją integralność. Według Moliny jedyną rzeczą, która pozwala na przestrzeganie tych zasad przez państwa członkowskie, jest ich własna wola utrzymania zbudowanych struktur w dobrym stanie. „Jedyne prawo UE to trzymać razem” – mówi analityk.
Wszystko to może się jednak zawalić, gdy tylko któraś ze stron uzna, że przepisy lub ich część nie mają do niej zastosowania. Misternie tworzona budowla zacznie chwiać się i pękać. A Europa żyje w ciągłym napięciu prawnym. Dzieje się tak praktycznie od początku europejskiego projektu. Nie może być jednak inaczej, jeśli równolegle funkcjonują dwie sfery: normy krajowe i standardy europejskie. Przez dziesięciolecia, względna równowaga była zachowana. Od roku jednak trwa kryzys, który się pogłębia, zagrażając przyszłości Unii.
Niemcy: decyzja Luksemburga wykracza poza uprawnienia
Zaczęło się 6 maja 2020 roku, w dniu będący ostatnim dniem prezesury Andreasa Voßkuhle. Był on w latach 2008-2020 sędzią Federalnego Trybunału Konstytucyjnego mieszczącego się w Karlsruhe w Niemczech, a od 2010 r. jego prezesem. To miejsce z długą już historią walk z TSUE podczas których padały ostre słowa, nawet groźby, które jednak nigdy nie doprowadziły do zadania niebezpiecznych ciosów. Ostatecznie, walka sędziów z Karlsruhe i Luksemburga sprowadzała się zazwyczaj do kwestii: kto będzie mieć ostatnie słowo. Jednak 6 maja, tuż po godzinie 10:00 zaczęło się kolejne starcie między Karlsruhe a Luksemburgiem. Tym razem konsekwencje mogły być bardzo poważne.
Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał, że program skupu aktywów przez Europejski Bank Centralny (EBC) nie jest zgodny z unijnym prawem i że sąd najwyższy w Luksemburgu podjął decyzję „ultra vires”, czyli wykraczającą poza jego uprawnienia. Komisja Europejska musiała szybko odpowiedzieć, przypominając o „prymacie prawa unijnego”, którego ostatnim interpretatorem jest TSUE. Nie doszło do jeszcze gorszego zwarcia, gdyż niemiecki rząd postanowił załagodzić tarcia, doskonale wiedząc, że nie ma możliwości zlikwidowania programu zakupowego EBC. Ostatecznie Berlin, Bruksela i Luksemburg zredukowały napięcie i nie dopuściły do rozlewu krwi, podporządkowując się niemieckiemu orzeczeniu konstytucyjnemu i udzielając pewnych wyjaśnień.
Niebezpieczna francuska droga
Rok po niemieckim zwarciu, nastąpiło kolejne. To decyzja Conseil d’Etat (francuskiego najwyższego sądu administracyjnego), która zapadła po skierowaniu sprawy do TSUE. W odróżnieniu od Niemiec to sam rząd francuski, za pośrednictwem Sekretariatu Generalnego, zwrócił się do Conseil d’Etat o zaklasyfikowanie decyzji TSUE jako „ultra vires”. Podczas gdy niemieckie władze zrobiły wszystko, aby rozbroić bombę, tym razem to sam rząd francuski, próbował podpalić lont.
Spór dotyczył tym razem prawa internautów do prywatności. Według francuskich przepisów krajowe służby bezpieczeństwa zobowiązują dostawców Internetu i usług telekomunikacyjnych do gromadzenia i przechowywania połączeń i związanych z nimi danych osobowych w sposób ogólny i masowy. Praktyka ta narusza jednak europejską dyrektywę o prywatności elektronicznej, co orzekł TSUE w październiku 2020 roku. Trybunał stwierdził też, że jest to sprzeczne także z Kartą Praw Podstawowych UE.
Conseil d’Etat nie posłuchał jednak rad rządu, nie poszedł w ślady Niemców i nie określił decyzji TSUE jako „ultra vires”. Wydaje się to dobrym rozwiązaniem, jednak według części analityków droga, która została obrana zamiast tego, może okazać się jeszcze bardziej niebezpieczna. Sąd francuski bowiem zezwolił władzom na utrzymanie zaskarżonej praktyki. Uznał, że prawo pierwotne Unii nie zawiera przepisów dotyczących bezpieczeństwa, a konstytucyjny charakter Francji musi być chroniony do czasu, gdy obejmie go ochroną prawo unijne.
Ta decyzja może mieć poważne konsekwencje, uważa Shahin Vallée, szef programu Geoekonomia w Niemieckiej Radzie Stosunków Zagranicznych (DGAP). Jego obawy dotyczą tego, że Conseil d’Etat postanowił nie tylko uznać porządek publiczny i bezpieczeństwo za część konstytucyjnej tożsamości Francji, czego nie uczynił żaden ustawodawca, ale przede wszystkim podał niejasną definicję bezpieczeństwa narodowego twierdząc, że jest to „Ochrona podstawowego interesu Narodu, zapobieganie zagrożeniom porządku publicznego, atakom na bezpieczeństwo ludzi i mienia, walka z terroryzmem i dochodzenia w sprawie przestępstw”. Przyjmując taką definicję porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego Francja może sprzeciwić się praktycznie każdemu prawodawstwu europejskiemu.
W stronę wojny czy postępu?
Paryż już wcześniej naciskał na wprowadzenie skutecznych zapisów w prawie Unii, dotyczących kwestii bezpieczeństwa. Jednak decyzje Francji, nie tylko według Vallée ale i innych analityków, mogą być próbą powtórzenia działań z lat osiemdziesiątych, które doprowadziły do potrzebnych uzupełnień w prawie unijnym. Sprawa dotyczy 1986 roku, kiedy to w wyroku w sprawie Solange niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny podał, że skoro przepisy unijne nie chronią skutecznie praw podstawowych i wolności obywatelskich, to, aby je chronić, Niemcy pozostawiają sobie prawo do orzekania przeciwko UE. To sprawiło, że Unia, aby wypełnić tę lukę, zgodziła się na Kartę Praw Podstawowych UE.
Wielu uznało, że Francja stara się powtórzyć tę sprawę. „Wyzwanie to skutecznie tworzy przeciwstawny precedens między krajowym porządkiem konstytucyjnym a Kartą Praw Podstawowych, co może mieć poważne konsekwencje w Europie, a zwłaszcza w Polsce, na Węgrzech i gdzie indziej” – twierdzi Vallée.
Niebezpieczne wzorce
Wymienione państwa jednak nie dążyły do zachwiania fundamentami UE. Rząd niemiecki postarał się złagodzić konflikt, Francuzi raczej nie usiłują podważać struktury prawnej Unii Europejskiej. Z dużym prawdopodobieństwem dążą do jej wzmocnienia. Jednak sytuacja się zaostrza i wygląda na to, że mija czas rozwiązań pokojowych nienaruszających podwalin UE. Niektóre państwa członkowskie, wręcz dążą do zniszczenia art. 2 traktatów obejmującego podstawowe wartości Unii.
Niestety, mimo dążenia do rozwiązań nieosłabiających Unii, wyroki trybunałów Francji i Niemiec – dwóch głównych państw wspólnoty, utorowały drogę europejskim autokratom. Łatwiej im teraz będzie uznać decyzje TSUE za „ultra vires” lub podążyć francuską drogą uchylającą „tylne drzwi” i pozwalającą otwarcie sprzeciwić się europejskiemu sądowi.
Polskie władze bez dobrych intencji
Polska szybko dostrzegła w orzeczeniu Karlsruhe z maja 2020 roku pożyteczny argument dla swojej walki z Komisją Europejską.
Przydał się on polskim władzom powiązanym z ultrakonserwatywnym PiS-em, gdy postanowiły zreformować krajowy wymiar sprawiedliwości niezgodnie z prawem unijnym. Wprowadzone w Polsce zmiany umożliwiają objęcie sędziów polityczną kontrolą. Luksemburg uważa, że izba dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego nie jest niezależna i pozostaje pod kontrolą rządzących – uchyliła już bowiem immunitet sędziego, który publicznie sprzeciwiał się reformie sądownictwa PiS. Jednak polski rząd zignorował wszelkie sugestie i zarządzenia TSUE.
Chociaż Unia Europejska ma niewiele narzędzi do egzekwowania przepisów, to obowiązuje jedna zasada – wszystkie państwa członkowskie akceptują prymat prawa unijnego. Taka powinna być ich wola. Jednak Polska zastanawia się, czy TSUE ma prawo kontrolować niezależność wymiaru sprawiedliwości w kraju. Pojawiają się głosy, że jest to sprzeczne z polską konstytucją. Kilka tygodni temu, polski Trybunał Konstytucyjny, także kontrolowany przez rząd, rozpoczął przesłuchania w tej sprawie. Debatuje nad tym pięcioro sędziów TK, pod przewodnictwem Krystyny Pawłowicz, byłej posłanki PiS, cieszącej się niebyt pochlebną opinią UE. Kilka lat temu nazywała Unię Europejską szmatą i modliła się o jej „rozwalenie”.
W gruncie rzeczy, polskim władzom chodzi o przejęcie ostatecznej kontroli nad systemem sądowniczym. Jednak by było to możliwe, konieczne jest podważenie traktatów unijnych. Polskie działania są więc niebezpieczne. W odróżnieniu od tych zainicjowanych przez Francję czy Niemcy. Tamte spory nie miały służyć zachwianiu podstawami UE. Dlatego niemiecki rząd osobiście zajął się rozbrojeniem napiętej sytuacji, a we Francji, władza wykonawcza poszukała „tylnych drzwi”. Chociaż naruszało to unijne zasady, miało wywołać coś w rodzaju „sprawy Solange”. Konsekwencją miałoby być wzmocnienie przepisów bezpieczeństwa w ramach prawa unijnego. Tak nie jest w przypadku Polski – polski rząd nie ma dobrych intencji.
„Nie obchodzą mnie sądy. Sądy walczą od początku integracji i jest to w połowie teoretyczna, w połowie korporacyjna walka o władzę i ego. Nie jest to zbyt niepokojące, o ile siły polityczne tego kraju nie są polityczne” – wyjaśnia Molina. Problem w tym, że taka właśnie sytuacja dotyczy rządzących Polską.
To o tyle trudna sprawa, że jak stwierdziła prof. Elisa Uría – praworządność zagrożona w jednym tylko z państw członkowskich, zagraża praworządności całej Unii i szkodzi jej obywatelom.
Unia się broni
Unia Europejska musiała zacząć działać. Wyposażyła się po raz pierwszy w odpowiednią broń. To instrument praworządności, który uzależnia fundusze europejskie od przestrzegania treści art. 2 traktatów. Obudziło to nadzieję wśród tych, którzy śledzili spory z rosnącym niepokojem. Do tej pory, jedynym narzędziem, jakim dysponowała Europa, była możliwość uruchomienia art. 7 procedury przewidzianej w traktatach. Dzięki temu można było odebrać głos państwu członkowskiemu, które naruszyło art. 2. Jednak by to przeprowadzić, wymagana jest jednomyślność osób z pozostałych krajów. To w obecnych czasach raczej niemożliwe do osiągnięcia.
Wprowadzone zmiany pokażą, w jakim stopniu kraje członkowskie są skłonne skorzystać z nowego narzędzia i odciąć dopływ funduszy do krajów takich jak Polska czy Węgry.
Po raz pierwszy jednak Unia Europejska dysponuje działającym skutecznie narzędziem. Czy i w jakim stopniu z niego skorzysta, to się okaże niebawem. Jednak można się obawiać, że jak zwykle unijna „sprawiedliwość” będzie działać wybiórczo.
Na podst.: https://blogs.elconfidencial.com/mundo/la-capital/2021-05-15/la-gran-crisis-constitucional-europea-el-futuro-de-la-ue-se-juega-entre-togas_3079804/
